Quocientes, cláusula de barreira e fundos públicos tornam o sistema brasileiro complexo e cheio de incentivos contraditórios.

por Antônio Augusto de Queiroz / Congresso em Foco

O sistema eleitoral brasileiro é muito complexo, especialmente na eleição proporcional, onde há dois tipos de exigências: uma para a conversão de voto em mandato, e outra para o acesso a recursos do fundo partidário e ao horário eleitoral gratuito. O cálculo para a eleição de deputados federais, estaduais e vereadores é feito com base em várias etapas, com exigência de desempenho partidário e individual. O acesso a recursos e a propaganda gratuita pelos partidos, igualmente, exige o atingimento de determinadas metas eleitorais, conforme veremos neste artigo.

No Brasil pratica-se o sistema proporcional de lista aberta, no qual o eleitor vota num candidato ou num partido, que pode estar organizado em federação, e esses votos são somados para efeito de conversão em mandato. Para assegurar representação na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras de Vereadores, partidos e federações precisam atingir metas eleitorais mínimas, cujo cálculo detalhamos a seguir.

Cálculo dos votos para efeito de mandato

O cálculo considera três etapas ou rodadas: se a primeira não preencher todas as vagas da circunscrição (Estado ou Município), vai-se para a segunda e, se ainda remanescerem vagas, vai-se para a terceira e última. A primeira etapa ou rodada requer que os partidos ou federações alcancem o quociente eleitoral pleno (que é determinado dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior) e os candidatos tenham pelo menos 10% desse quociente para serem declarados eleitos; a segunda exige que o partido ou federação tenha atingido pelo menos 80% do quociente eleitoral e o candidato tenha obtido pelo menos 20% desse quociente; e, na terceira e última rodada, todos os partidos e federações participam, porém sem exigência de quociente nem de desempenho individual: a referência é a maior média (dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada partido pelo número de lugares por ele obtido mais 1 (um), cabendo ao partido que apresentar a maior média um dos lugares a preencher), que garante assunção da vaga pelo candidato mais votado pertencente ao partido ou federação de maior médio. Repete-se esse cálculo da média até que todas as vagas sejam preenchidas. Se nenhum partido ou federação alcançar o quociente eleitoral pleno na primeira rodada, aplicam-se, em primeiro lugar, a fórmula 80-20, e as vagas remanescentes pela maior média.

Esse sistema, portanto, mescla critérios de proporcionalidade (garantindo que o número de cadeiras de um partido ou uma federação seja proporcional ao seu número de votos) com um forte componente personalista, derivado da lista aberta, onde a votação individual do candidato é decisiva, especialmente nas rodadas subsequentes. Isso leva, de um lado à diversidade de pensamento político, o que é positivo e, de outro, estimula a competição dentro da mesma legenda ou federação, na maioria das vezes em prejuízo da diretriz programática, aspecto negativo desse sistema.

Nas três etapas do cálculo para o preenchimento de todos os cargos proporcionais de determinada circunscrição (estado, na eleição para deputado, e Município, na eleição para vereador) note-se que as vagas são preenchidas pelo quociente eleitoral em duas etapas: na primeira com o quociente eleitoral pleno (100%), que equivale a um quociente partidário (determina-se para cada partido ou federação o quociente partidário dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob a mesma legenda ou federação, desprezada a fração), e na segunda um quociente eleitoral menor (80% do quociente pleno). Só após preenchidas as vagas com base nesses quocientes eleitorais, é que, havendo vagas remanescentes, serão preenchidas pela média, sem a exigência de quociente eleitoral ou de votação mínima individual do candidato.

Cláusula de barreira ou de desempenho dos partidos

O atingimento da cláusula de barreira ou de desempenho é o requisito utilizado para que os partidos e federações possam ter acesso aos recursos do fundo partidário e ao horário eleitoral gratuito ou o direito de antena. Essa métrica foi instituída pela Emenda Constitucional nº 97/2017, aumentando a exigência para ter acesso a esses dois benefícios a cada eleição, iniciando na eleição posterior a 2018, que exigiu 1,5% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da federação (nove estados) ou alternativamente a eleição de nove deputados; e em 2022, o requisito foi 2% e onze deputados.

Para as eleições de 2026, os partidos ou federações precisarão alcançar pelo menos 2,5% dos votos válidos para a Câmara, distribuídos em um terço das unidades da federação (9 estados), com um mínimo de 1,5% dos votos em cada um deles. A alternativa para continuar fazendo jus a esses benefícios é eleger pelo menos 13 deputados federais, com a mesma distribuição geográfica. O partido ou federação que não ultrapassar essa barreira terá seus deputados empossados, mas perderá o dinheiro do fundo partidário e o tempo de rádio e TV. Entretanto, os parlamentares eleitos por partidos ou federações que não tenham cumprido a cláusula de barreira, ganham um passe livre – a chamada “janela de desfiliação permanente”, que lhes permite trocar de partido a qualquer momento, sem perda de mandato.

A cláusula de barreira representa, assim, um mecanismo de racionalização do sistema partidário, criando um funil que separa as legendas com efetiva capilaridade nacional e sustentação eleitoral daquelas de expressão marginal. Seu objetivo declarado é reduzir a fragmentação partidária excessiva, aumentar a governabilidade e conferir maior organicidade ao Congresso. No entanto, ela também impõe um desafio hercúleo a novas forças políticas e pode, paradoxalmente, incentivar a formação de federações por conveniência, apenas para alcançar o patamar exigido, ainda que esses partidos tenham que permanecer unidos por toda a legislatura (quatro anos), sob pena de perderem os dois benefícios. A “janela de desfiliação permanente” cria um fenômeno curioso: deputados eleitos por legendas que não ultrapassaram a barreira tornam-se “políticos livres”, altamente cobiçados por grandes partidos em busca de ampliar suas bancadas, o que pode gerar um mercado de trocas que pouco tem a ver com debate programático.

Diferença entre fundo partidário e fundo eleitoral

Outro aspecto relevante, associado aos partidos políticos, diz respeito a distinção entre o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, também conhecido como fundo eleitoral, destinado às despesas rotineiras dos partidos, e o fundo eleitoral, ou Fundo Especial de Financiamento de Campanha, criado em substituição à proibição de doação de pessoas jurídicas nas campanhas eleitorais.

O primeiro – o fundo partidário –, estimado em R$ 1,5 bilhão para 2026, é composto por multas e outras penalidades aplicadas por força da legislação eleitoral e por recursos destinados por lei, que inclui doação de pessoas físicas e recursos orçamentários. 95% dos recursos desse fundo são distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos para a Câmara dos Deputados e os 5% restantes distribuídos entre todos os partidos com registro no Tribunal Superior Eleitoral.

Já o segundo – o fundo eleitoral -, estimado em R$ 4,9 bilhões para as eleições de 2026, é a principal fonte de receita dos partidos para financiamento das campanhas eleitorais de seus candidatos. Oriundo de recursos do orçamento, o fundo é distribuído da seguinte forma: 2% igualitariamente entre todos os partidos; 3%% entre os partidos com ao menos um deputado; 48% entre os partidos na proporção do número de deputados; e 15% entre os partidos na proporção do número de senadores.

Conclusão: um sistema em tensão permanente

Por todo o exposto, fica evidente que o sistema eleitoral proporcional brasileiro, com sua lista aberta e o duplo filtro do cálculo por quocientes e da cláusula de desempenho individual, opera numa tensão permanente entre forças antagônicas. De um lado, garante a pluralidade e dá voz a minorias políticas, e, de outro, incentiva o personalismo e a disputa interna, havendo situações em que um determinado candidato é maior que o próprio partido. Por fim, a cláusula de barreira atua como um contrapeso centralizador, premiando a concentração partidária e penalizando a dispersão, em nome de uma suposta eficiência governativa.

Essa arquitetura complexa produz efeitos contraditórios. Ela permite, sim, que um candidato muito popular seja eleito com uma votação avassaladora, independentemente do desempenho de sua legenda (característica da lista aberta), e puxando outros candidatos do partido ou da federação com baixa votação. Mas, ao mesmo tempo, obriga partidos a construírem bases amplas e distribuídas nacionalmente para sobreviverem como organizações com plenos direitos. O risco é que a busca por atingir os percentuais mínimos em nove estados distorça a ação partidária, focando-a mais na conquista de territórios estratégicos para a cláusula do que na difusão coerente de um projeto de país.

O futuro próximo, com o patamar subindo para 2,5% em 2026, promete um rearranjo significativo no tabuleiro partidário. As federações (ideia que surgiu para compensar a proibição de coligação em eleições proporcionais, com a finalidade de preservar os pequenos partidos com identidade programática, já que exige que os partidos unidos em federação permaneçam assim por toda a legislatura), passam a se constituir em instrumentos para somar votos e alcançar a barreira, como forma de preservar pequenos partidos ou ampliar as bancados dos grandes, beneficiados pelo sistema de maior média na distribuição das sobras. O sistema, portanto, não está estanque. Ele é um organismo vivo que reage aos incentivos que cria. A pergunta que permanece é se o atual desenho – esta engenharia de quocientes, médias, percentuais e cláusulas – consegue equilibrar de forma satisfatória os princípios democráticos da representatividade plural e da governabilidade eficaz, ou se a tensão entre eles continuará a gerar distorções que apenas as próximas eleições poderão revelar em sua plenitude. A democracia brasileira, por meio de seu sistema eleitoral, segue seu curso, um cálculo complexo sendo refeito a cada dois anos, cabendo ao eleitor entende essa dinâmica e propor seu aperfeiçoamento.

Foto/Crédito: Agência Diap / Reprodução

Fonte: https://www.congressoemfoco.com.br/coluna/115662/a-complexidade-das-eleicoes-proporcionais-no-brasil